Mungkin ada yang tidak percaya bahwa selama 60 tahun Indonesia merdeka, keuangan negara ini dikelola dengan sebuah aturan yang diterbitkan oleh Belanda pada tahun 1864.  Tidak perlu heran, karena memang begitulah kenyataannya, selama ini keuangan negara dikelola berdasarkan Indonesische Comptabiliteitswet (ICW) Stbl. 1864 No. 106, dan diundangkan lagi teksnya yang telah diperbaharui untuk ketiga kalinya dalam Stbl. 1925 Nomor 448, selanjutnya diubah dan diundangkan dalam Lembara Negara 1954 Nomor 6, 1955 Np. 49 dan terakhir dengan Undang-undang Nomor 9 tahun 1968.

Dalam perjalanannya memang terjadi beberapa kali perubahan, tetapi pada dasarnya peraturan yang dipakai adalah peraturan produksi Belanda, oleh karena itu istilah Stbl 1925 sangat populer dikalangan pengelola keuangan pemerintah sampai dengan era milenium baru.  Begitu kuatnya peraturan ini dibenak para pengelola keuangan pemerintah, sehingga ketika akhirnya terbit peraturan baru yang mengatur hal yang sama, “sifat-sifat” bawaan dari Stbl 1925 masih agak sulit dihilangkan.

Walaupun saat itu belum ditetapkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), bukan berarti dalam pengelolaan keuangan negara tidak dilakukan pencatatan sama sekali, selama ini pencatatan transaksi keuangan dilakukan dengan metode pencatatan tunggal (single entry) sebagaimana yang dahulu banyak dianut oleh negara-negara kontinental (Eropa), maklum saja karena peraturannyapun diadopsi dari sana (Belanda).

Jadi, meskipun tidak secara resmi dikatakan sebagai SAP, Indonesia sebenarnya sudah memiliki Sistem Akuntansi Pemerintahan sejak dulu, hanya saja sistem yang digunakan pada saat itu dapat dikatakan sebagai akuntansi tradisional’ yang hanya menghasilkan laporan perhitungan anggaran pendapatan dan belanja.  Perhitungannya cukup sederhana, pendapatan berapa ? belanja berapa ? selisihnya adalah surplus atau defisit.

Atas kerjasama berbagai pihak terkait, akhirnya pada tanggal 13 Juni 2005 terbit Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang merupakan turunan dari Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.  Menurut salah seorang Anggota Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) Jan Hoesada, terbitnya SAP untuk pertama kalinya adalah Reformasi Akuntansi Pemerintahan Tahap Pertama, disebutkannya bahwa terbitnya SAP bukan tanpa tantangan, dimana para kelompok status quo akan single entry dan akuntansi cara lama berusaha mengulur waktu, yang konon kelompok ini mempunyai akses ke pusat kekuasaan dan pusat pembuatan Undang-Undang.

Basis Akuntansi Pemerintahan

Reformasi akuntansi pemerintahan tahap pertama berhasil menerbitkan SAP berbasis cash toward Accrual atau disebut juga semi akrual, dimana laporan keuangan menerapkan basis kas untuk pos-pos Laporan Realisasi Anggaran dan Basis Akrual untuk pos-pos Neraca.  Secara sederhana Basis kas dapat diartikan pencatatan transaksi ketika kas/uang benar-benar diterima/dikeluarkan oleh suatu entitas, sedangkan basis akrual adalah pencatatan transaksi ketika transaksi itu terjadi walaupun kas/uang belum diterima/dikeluarkan secara nyata.  Oleh karena SAP menerapkan kedua basis tersebut, maka disebut semi akrual.

Jujur saja, sampai saat ini SAP masih diterapkan secara tertatih-tatih di semua instansi pemerintahan, termasuk dilingkungan Pemerintah Pusat sendiri, hal ini dibuktikan dengan diterimanya Opini Disclaimer (tidak memberikan pendapat) terhadap Laporan Keungan Pemerintah Pusat (LKPP) 5 tahun berturut-turut.  Begitupun dilingkungan Pemerintah Daerah (Pemda), sebagian besar Pemda masih  berada diantara opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) dan Disclaimer, sedangkan Opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) masih menjadi sesuatu yang “mahal”, sehingga tidaklah banyak yang mampu mencapainya.

Ditengah ketertatihan pemerintah dalam menerapkan SAP tahap pertama, saat ini KSAP sudah bersiap kembali menerbitkan SAP tahap kedua, yang masih menurut Jan Hoesada disebut sebagai Reformasi Akuntansi Pemerintahan Tahap Kedua.  SAP tahap kedua ini sudah hampir selesai penyusunannya, bahkan draft-nya sudah dapat diunduh di situs ksap.org.  SAP tahap kedua sebagian besar mengadopsi International Public Sector Accounting Standard (IPSAS) yang menerapkan akrual penuh (full accrual).

Menurut penulis, basis semi akrual ataupun akrual penuh bukanlah masalah yang cukup berarti bagi pemerintah.  Kalaupun pemerintah kesulitan dalam melaksanakannya, saat ini banyak diproduksi sistem komputerisasasi akuntansi pemerintahan yang cukup mudah digunakan.  Basis-basis tersebut hanyalah sistem pencatatan yang masing-masing memiliki kelemahan dan keunggulan.  Dalam dunia akuntansi, perubahan standar adalah hal yang biasa, bahkan dilingkungan akuntansi komersial, standar bisa direvisi beberapa kali dalam setahun.

Permasalahannya, akuntansi bukanlah sistem sakti yang mampu menjadikan pengelolaan keuangan pemerintah menjadi sempurna dengan penerapan standar-standar.  Akuntansi sebagai sebuah sistem, sama dengan sistem-sistem lainnya dimana akuntansi mengolah data menjadi informasi yang salah satu sifatnya adalah “garbage in – garbage out”, dimana jika data yang menjadi input adalah data sampah, maka informasi yang dihasilkanpun adalah informasi sampah.

Dalam kenyataannya, di dunia komersialpun dikenal istilah window dressing, dimana para pelaku akuntansi mempercantik laporan keuangannya agar terlihat lebih menarik dengan menghalalkan segala cara.  Hal ini mungkin atau bahkan sudah terjadi juga dilingkungan akuntansi pemerintahan, yang diindikasikan dengan banyak terungkapnya temuan-temuan dalam audit Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Jika kondisinya demikian, maka yang dibutuhkan bukan sekedar basis-basis pencatatan seperti basis kas ataupun akrual, lebih dari itu dibutuhkan basis moralitas yang menyentuh sisi moral para pelaku akuntansi pemerintahan.  Oleh karena itu penulis ingin menyebutnya sebagai Akuntansi Pemerintahan Berbasis Moral.

Ada 5 (lima) ciri yang mendasari akuntansi pemerintahan berbasis moral, yaitu kejujuran, kejujuran, kejujuran, kejujuran dan kejujuran.  lima kejujuran itu sebagai landasan dalam lima bagian besar pengelolaan keuangan pemerintah, yaitu kejujuran dalam penganggaran, kejujuran dalam mengelola pendapatan, kejujuran dalam mengelola belanja, kejujuran dalam menyajikan laporan keuangan dan kejujuran dalam pengawasan.

Untuk mewujudkannya, dibutuhkah perangkat pendukung berupa Etika dan Standar Profesional Akuntan Pemerintahan.  Etika dan Standar Profesional sejatinya diterbitkan oleh Ikatan Akuntan Indonesia (IAI), seperti yang sejak lama dimiliki oleh akuntan publik.  Kendalanya, tidak semua pelaku akuntansi pemerintahan adalah akuntan atau anggota IAI.  Selain itu kalaupun diberlakukan, keterikatan akuntan pemerintahan dengan IAI tidak sekuat akuntan publik yang sangat tergantung dengan keanggotaannya di IAI.

Akuntan pemerintahan digaji oleh Pemerintah, sumber penghasilannya tidak terkait secara langsung dengan organisasi IAI.  Lebih jauh lagi, keberadaan seorang akuntan di instansi pemerintahan, tidaklah menjadi harga mati bahwa tugasnya selalu terkait dengan akuntansi.  Walaupun demikian, penyusunan Etika dan Standar Profesional Akuntan Pemerintahan menjadi hal yang perlu diperhatikan.

Perangkat lainnya adalah sistem kepangkatan khusus bagi akuntan pemerintahan.  Sampai saat ini akuntan dilingkungan pemerintahan belum diposisikan sebagai profesi yang membutuhkan keahlian khusus, padahal seiring semakin kompleksnya SAP, maka dibutuhkan keahlian khusus dalam tugas yang berkaitan dengan akuntansi.  Idealnya, dari sudut pandang profesionalisme akuntan dapat diposisikan dalam kelompok jabatan fungsional, sehingga sistem kepangkatannya memiliki aturan tersendiri, yang sudah lebih dulu diberlakukan untuk profesi lainnya, seperti dokter, apoteker atau guru.

Demikian, mudah-mudahan Akuntansi Pemerintahan Berbasis Moral dapat diwujudkan dalam waktu yang tidak terlalu lama.  Wallohu’alam Bishowab.